นโยบายต่างประเทศของไทย ข้อเสนอการปรับรื้อระบบ
ญี่ปุ่น ไม่ได้เน้นการลงทุนจากต่างชาติ เพราะญี่ปุ่นกลัวว่า ถ้าต่างชาติเข้ามามากเกินไป จะทำให้ระบบเศรษฐกิจต้องพึ่งพาต่างชาติ ต้องสูญเสียเอกราช ด้านเศรษฐกิจเมื่อเร็วๆ นี้ ได้มีข่าวว่า สำนักงาน ก.พ.กับกระทรวงเศรษฐกิจ 6 กระทรวง ได้หารือแผนการปรับโครงสร้างใหม่ เพื่อเพิ่มศักยภาพในการแข่งขันด้านการค้าของไทย โดยได้มีข้อเสนอให้รวมกระทรวงพาณิชย์ และกระทรวงอุตสาหกรรมเป็นกระทรวง "Miti" เลียนแบบของญี่ปุ่น คอลัมน์วันนี้ ผมจึงอยากจะวิเคราะห์ถึงปัญหาในด้านโครงสร้างของนโยบายต่างประเทศด้านเศรษฐกิจของไทย และผมอยากจะพูดถึงข้อเสนอแนะต่างๆ ซึ่งมีอยู่มากมายทีเดียว ในเรื่องของการปรับโครงสร้าง ก่อนอื่น ผมอยากจะกล่าวว่า ในเรื่องหน่วยงาน หรือกลไกที่เกี่ยวข้องกับการกำหนด และดำเนินนโยบายต่างประเทศของไทยด้านเศรษฐกิจนั้น มีอยู่มากมายหลายหน่วยงานด้วยกัน ที่สำคัญได้แก่ กระทรวงพาณิชย์ กระทรวงการต่างประเทศ กระทรวงการคลัง กระทรวงเกษตร และกระทรวงอุตสาหกรรม อย่างไรก็ตาม ด้วยเหตุที่มีหลายหน่วยงานที่เข้ามาเกี่ยวข้องกับความสัมพันธ์ทางด้านเศรษฐกิจระหว่างประเทศของไทย จึงมักจะเกิดปัญหาในเรื่องของการประสานงานระหว่างหน่วยงานต่างๆ การที่ไทยจะมีท่าที มีนโยบายต่างประเทศที่เป็นเอกภาพได้ จำเป็นจะต้องมีการประสานงาน ประสานท่าที แลกเปลี่ยนข้อมูลระหว่างหน่วยงานต่างๆ ตัวอย่างเช่น กระทรวงการต่างประเทศจำเป็นต้องรู้ว่า กระทรวงพาณิชย์กำลังทำอะไรอยู่ เช่นเดียวกับกระทรวงพาณิชย์ก็ต้องรู้ว่า กระทรวงการต่างประเทศกำลังทำอะไรอยู่ แต่ในทางปฏิบัติมักจะไม่ได้เป็นเช่นนั้น หน่วยงานต่างๆ มักต่างคนต่างทำ มักหวงข้อมูล ไม่อยากให้หน่วยงานอื่นรู้เรื่องที่ตัวเองกำลังทำอยู่ มีการแก่งแย่งต่อสู้กันในการสร้างผลงานว่า หน่วยงานไหนจะมีบทบาทโดดเด่นในด้านการต่างประเทศ เพราะฉะนั้น เมื่อขาดการประสานงาน ขาดการแลกเปลี่ยนข้อมูลข่าวสารระหว่างกัน จึงมักทำให้นโยบายต่างประเทศด้านเศรษฐกิจของไทยขาดเอกภาพ ไม่เป็นไปในทิศทางเดียวกัน หน่วยงานหนึ่งทำไปทางหนึ่ง อีกหน่วยงานหนึ่งก็ทำไปในอีกทางหนึ่ง หลายครั้งไม่ได้พูดเป็นเสียงเดียวกัน ปัญหาเหล่านี้นับเป็นจุดอ่อนที่สำคัญของนโยบายต่างประเทศ ต่างชาติก็มักจะใช้ประโยชน์ ฉวยโอกาสจากความแตกแยกระหว่างหน่วยงานต่างๆ ของไทย มักจะใช้วิธีที่เราเรียกว่า "แบ่งแยกและปกครอง" คือ รู้ถึงจุดอ่อนของระบบราชการไทยที่มีความแตกแยก ไม่มีความสามัคคี ไม่สามารถผนึกกำลังเป็นหนึ่งเดียวกันได้ ในการเจรจาต่อรองระหว่างประเทศ ปัญหาอีกอันหนึ่ง ซึ่งเป็นผลมาจากการที่หน่วยงานหลายหน่วยงานทำงานเรื่องเดียวกัน จึงมักจะเกิดความซ้ำซ้อนในเรื่องของการทำงาน อาทิ กระทรวงพาณิชย์ก็รับผิดชอบในเรื่องการค้า ในขณะที่กระทรวงการต่างประเทศพยายามมีบทบาทด้านการค้าเช่นเดียวกัน BOI มีบทบาทในการส่งเสริมการลงทุน ในขณะที่ กระทรวงอุตสาหกรรมก็พยายามมีบทบาทด้านนี้เช่นเดียวกัน นอกจากนั้น ยังมีปัญหาที่ภาษาอังกฤษเรียกว่า "tunnel vision" คือ การมองเข้าไปในอุโมงค์ เป็นวิสัยทัศน์ที่คับแคบ เป็นการมองเฉพาะเรื่องที่กำลังทำอยู่ แต่ละหน่วยงานราชการของไทย เวลาจะมองอะไร ก็มักจะมองด้วยประสบการณ์ ผลประโยชน์ ภาระหน้าที่ของหน่วยงานนั้นเป็นหลัก ตัวอย่างเช่น หน้าที่ของ BOI คือ การส่งเสริมการลงทุนจากญี่ปุ่น มาไทย BOI ก็จะมองแต่ว่า ทำอย่างไรจะดึงให้ญี่ปุ่น มาไทยให้ได้ แต่บางครั้ง การดึงญี่ปุ่นเข้ามาไทยมากๆ อาจมีผลเสีย ผลเสียที่เกิดขึ้นในอดีตที่ผ่านมา คือ การที่ทำให้ไทยต้องพึ่งพาเศรษฐกิจของญี่ปุ่นอย่างถอนตัวไม่ขึ้น เศรษฐกิจไทยต้องพึ่งพาการลงทุนจากต่างชาติมากเกินไป หากเราเปรียบเทียบนโยบายพัฒนาเศรษฐกิจของบางประเทศ เช่น ญี่ปุ่น ซึ่งไม่ได้เน้นการลงทุนจากต่างชาติ เพราะญี่ปุ่นกลัวว่า ถ้าต่างชาติเข้ามามากเกินไป จะทำให้ระบบเศรษฐกิจญี่ปุ่นต้องพึ่งพาต่างชาติ ต้องสูญเสียเอกราชด้านเศรษฐกิจ ซึ่งประเด็นการมองในลักษณะนี้ จะอยู่นอกเหนือความรับผิดชอบของ BOI หน้าที่ของ BOI คือ ทำอย่างไรให้ญี่ปุ่นเข้ามาลงทุนในไทยมากที่สุด ปัญหาอีกประการหนึ่งของการที่มีหลายหน่วยงานเข้ามาเกี่ยวข้องในเรื่องนโยบายเศรษฐกิจต่างประเทศ คือ ปัญหาของการแย่งงานกัน ในภาษาอังกฤษเรียกว่า "turf fighting"ธรรมชาติของหน่วยงานราชการ คือ ความต้องการที่จะขยายอำนาจ ขยายอาณาจักรออกไปเรื่อยๆ แต่ในการที่จะขยายอำนาจ ก็จะต้องไปเจอหน่วยงานอื่นที่ต้องการขยายบทบาทอำนาจเช่นเดียวกัน จึงหลีกเลี่ยงการต่อสู้แย่งงานกันไม่ได้ "งาน" เป็นสิ่งสำคัญมากในระบบราชการ งานทำให้เกิดอำนาจ ทำให้เกิดอาณาจักร และทำให้มีงบประมาณมากขึ้น ผมอยากจะกล่าวด้วยว่า ปัญหาด้านโครงสร้างเหล่านี้ ไม่ได้เกิดขึ้นที่กรุงเทพฯ เมืองหลวงของเราเท่านั้น แต่ปัญหาในลักษณะเดียวกัน ได้เกิดขึ้นระหว่างหน่วยงานของไทยในต่างประเทศด้วย คือ ในเมืองหลวงของประเทศต่างๆ จะมีสถานทูต และสำนักงานของหน่วยงานต่างๆ ของไทยไปตั้งอยู่เป็นจำนวนมาก แต่ปัญหาที่ผู้เกี่ยวข้อง และผู้มีประสบการณ์มักพบอยู่เป็นประจำ คือ การขาดเอกภาพในการดำเนินงานของหน่วยงานไทยในต่างประเทศ คือ มักมีปัญหาว่า แต่ละหน่วยงานจะต่างคนต่างทำ มีอิสระจากกัน ตามทฤษฎี สถานทูตใหญ่ ซึ่งจะมีเจ้าหน้าที่มาจากกระทรวงการต่างประเทศ และมีเอก-อัครราชทูตเป็นหัวหน้าสำนักงาน จะต้องเป็นหน่วยงานหลักในการประสานนโยบายของหน่วยงานต่างๆ ของไทยให้เป็นเอกภาพ แต่ปัญหาที่เกิดขึ้น ก็คือ สถานทูตไม่สามารถคุมหน่วยงานเหล่านี้ อาทิ สำนักงานที่ปรึกษาการพาณิชย์ของกระทรวงพาณิชย์ หรือสำนักงานของ BOI ได้ เพราะหน่วยงานเหล่านี้ไม่ได้ขึ้นอยู่กับสถานทูต หรือขึ้นอยู่กับกระทรวงการต่างประเทศ ปัญหาเหล่านี้ได้มีการพูดกันมานาน และมีความพยายามที่จะแก้ไขกันมานาน แต่ประสบความยากลำบากมาก เรามาดูกันว่า ที่ผ่านมา ได้มีข้อเสนออะไรบ้าง ในการที่จะปรับรื้อระบบ โครงสร้าง และกลไกทางด้านเศรษฐกิจให้ดีขึ้น ผมอยากจะเน้นว่า ปัญหาใหญ่ที่จะต้องแก้ไขมี 2 เรื่อง คือ แก้ไขการประสานงาน การซ้ำซ้อนของหน่วยงาน และอีกเรื่อง ก็คือ จะทำอย่างไรให้เราสามารถมีกลไกในการกำหนด และเจรจาทางด้านการค้าที่มีประสิทธิภาพมากขึ้น เท่าที่ผมลองนึกดู ก็ปรากฏว่า สามารถที่จะรวบรวมข้อเสนอต่างๆเกี่ยวกับการปรับโครงสร้างดังกล่าวได้ถึง 9 ข้อเสนอ หรือทางเลือกด้วยกัน โดยผมจะจับรวมกลุ่มกันเป็นประเภท คือ 1. ข้อเสนอที่เกี่ยวกับ การเสนอให้มีการจัดตั้งหน่วยงานใหม่ขึ้นมา 2. การยุบรวมหน่วยงานเข้าด้วยกัน 3. ข้อเสนอให้มีการปรับโครงสร้างภายในของหน่วยงาน 4. ข้อเสนอให้มีการปรับบทบาทของหน่วยงานใหม่ กลุ่มที่ 1 คือ ข้อเสนอให้มีการตั้งหน่วยงานใหม่ขึ้นมา คือ 1.1 ข้อเสนอการจัดตั้งสำนักงานผู้แทนการค้าของไทย ข้อเสนอนี้เป็นข้อเสนอที่เลียนแบบสำนักงานผู้แทนการค้าของสหรัฐ หรือ USTR ได้เคยมีข้อเสนอให้มีการจัดตั้ง "Thai Trade Representative Office" หรือ TTR ขึ้นมา ผมจำได้ว่า เป็นข้อเสนอในหลายปีก่อน ข้อดีของข้อเสนอนี้ คือ จะทำให้ประเทศไทยมีกลไกในการเจรจาการค้าที่เข้มแข็งขึ้น แทนที่จะเป็นอยู่อย่างปัจจุบันที่กระจัดกระจายในหน่วยงานต่างๆ อย่างไรก็ตาม TTR ก็อาจจะไม่สามารถแก้ไขปัญหาเรื่องการประสานงานระหว่างหน่วยงานเศรษฐกิจต่างประเทศของไทย นอกจากนี้ ถ้าจะต้องมีการจัดตั้ง TTR ขึ้นมา ต้องมีการโอนงานทางด้านการเจรจาการค้าจากกระทรวงต่างๆ โดยเฉพาะอย่างยิ่ง กระทรวงพาณิชย์ และจะมีตำแหน่งใหม่ขึ้นมา คือ หัวหน้าผู้แทนทางการค้า ซึ่งก็หมายความว่า รัฐมนตรีว่าการกระทรวงพาณิชย์ หรือรองนายกรัฐมนตรีที่ดูแลงานทางด้านเศรษฐกิจจะถูกลดบทบาท ไม่มีบทบาทในการเจรจาการค้าระหว่างประเทศ 1.2 ข้อเสนอให้มีการจัดตั้ง "National Economic Council" (NEC) ขึ้นมา หรือสภาเศรษฐกิจแห่งชาติ ซึ่งเช่นเดียวกัน ก็จะเป็นการเลียนแบบ NEC ของสหรัฐ ข้อดีของข้อเสนอนี้ ก็คือ การทำหน้าที่เป็นกลไกของการประสานงานนโยบายด้านเศรษฐกิจของไทยได้ แต่ว่าผลในแง่ของการเพิ่มประสิทธิภาพการเจรจาการค้านี้นั้น คงจะไม่ชัดเจนนัก อย่างไรก็ตาม ปัญหาของข้อเสนอนี้ก็จะเหมือนๆ กับข้อเสนอข้างต้น และข้อเสนอที่ตามมา ที่จะเป็นปัญหาของทั้งกลุ่มข้อเสนอที่เกี่ยวกับการตั้งหน่วยงานใหม่ขึ้นมา คือ ความเป็นไปได้ที่จะจัดตั้งหน่วยงานใหม่ขึ้นมา จะมีความยากลำบากมาก เพราะเป็นเรื่องใหญ่ และจะมีหน่วยงานบางหน่วยงานที่จะสูญเสียอำนาจไป จะพยายามต่อต้านข้อเสนอเหล่านี้ ข้อเสนอนี้ ผมจำได้ว่า กรมเศรษฐกิจ กระทรวงการต่างประเทศเคยเสนอข้อเสนอนี้ ผมเข้าใจว่า กระทรวงการต่างประเทศก็คงจะมองว่า ถ้ามีการจัดตั้ง NEC ขึ้นมา กระทรวงการต่างประเทศก็จะสามารถทำหน้าที่เป็นฝ่ายเลขานุการ ซึ่งก็จะทำให้กระทรวงการต่างประเทศเพิ่มบทบาททางด้านนี้ได้ อย่างไรก็ตาม ข้อเสนอนี้ก็ไม่ได้รับการยอมรับจากหน่วยงานอื่นๆ ซึ่งมักจะมองกระทรวงการต่างประเทศว่า ไม่มีความสามารถพอที่จะมาเล่นบทบาททางด้านเศรษฐกิจ ในช่วงหลังๆ นี้ ข้อเสนอนี้ก็เงียบหายไป 1.3 ข้อเสนอการจัดตั้ง กระทรวงการค้าระหว่างประเทศ และข้อเสนอการจัดตั้ง"กระทรวงการต่างประเทศ การค้าระหว่างประเทศ และความร่วมมือ เพื่อการพัฒนา" (เลียนแบบประเทศของยุโรปบางประเทศ) โดยกระทรวงใหม่นี้ ก็จะมีบทบาททั้งในด้านการทูต การค้า และความช่วยเหลือ ข้อเสนอที่คล้ายกับข้อเสนอนี้คือ ข้อเสนอของอาจารย์ติน จากคณะรัฐศาสตร์ จุฬาฯ ซึ่งเสนอให้มีการจัดตั้ง กระทรวงการค้า การลงทุน และความร่วมมือทางเศรษฐกิจ คือ การตั้ง "super ministry" ขึ้นมา ซึ่งหมายความว่าต้องรวมงานทางด้านการค้าจากกระทรวงพาณิชย์ งานด้านการส่งเสริมการลงทุนจาก BOI และงานด้านความร่วมมือทางเศรษฐกิจ ความช่วยเหลือทางเศรษฐกิจจากกระทรวงการคลัง และกรมวิเทศสหการ ข้อดีของข้อเสนอเหล่านี้ ก็คือ ถ้าหากมีการจัดตั้งกระทรวงใหม่เหล่านี้ขึ้นมาได้ การเจรจาการค้าของไทยก็จะมีประสิทธิภาพมากขึ้น และการประสานงานก็จะมีประสิทธิภาพมากขึ้น อย่างไรก็ตาม ข้อเสนอเหล่านี้ก็คงจะเป็นเพียงแค่ข้อเสนอเท่านั้น หมายความว่า คงจะเป็นจริงขึ้นมาไม่ได้
2. การยุบรวมกระทรวง 2 กระทรวงเข้าด้วยกัน เป็นกระทรวงใหม่ คือ ให้มีการรวมกระทรวงพาณิชย์ และกระทรวงอุตสาหกรรม เข้าด้วยกัน กลายเป็นกระทรวงการค้าและอุตสาหกรรม หรือกระทรวง Miti ตามแบบของญี่ปุ่น ข้อเสนอนี้ก็คือ ข้อเสนอที่รัฐบาลโดยสำนักงานคณะกรรมการข้าราชการพลเรือน (ก.พ.) และกระทรวงต่างๆ กำลังให้ความสำคัญอยู่
อย่างไรก็ตาม ถ้าเราจะเลียนแบบญี่ปุ่นจริงก็ต้องมีการยุบรวมกระทรวงพาณิชย์และกระทรวงอุตสาหกรรมเข้าด้วยกัน คือ จาก 2 กระทรวงเหลือ 1กระทรวง แต่ผลประชุมที่ออกมา กลายเป็นว่ากระทรวงอุตสาหกรรมนั้นจะเพิ่มบทบาททางด้านการค้า คือ กระทรวงอุตสาหกรรมจะเปลี่ยนเป็นกระทรวงMiti โดยดึงงานบางส่วนของกระทรวงพาณิชย์
ในส่วนที่เกี่ยวกับการค้าเข้าไปด้วย ในขณะที่กระทรวงพาณิชย์ยังคงมีอยู่ไม่ได้ยุบหายไปไหน แต่ถูกลดบทบาทลง ให้ดูแลเรื่องการค้าภายในเท่านั้น
ข้อดีของกระทรวง Miti คือ การเชื่อมโยงภายใน ให้นโยบายเศรษฐกิจนั้นครบวงจร คือการผลิตกับการตลาดนั้นควรจะพูดเป็นเสียงเดียวกันว่าจะส่งเสริมอุตสาหกรรมด้านใดเพื่อการส่งออก ในขณะที่ปัจจุบันกระทรวงอุตสาหกรรมและกระทรวงพาณิชย์คิดไปคนละทิศคนละทาง
อย่างไรก็ตาม ผมกลับมองว่า ถ้าเป็นกระทรวง Miti แบบไทย (ซึ่งก็คือกระทรวงอุตสาหกรรมเก่านั่นเอง) ก็ไม่น่าจะเพิ่มประสิทธิ-ภาพการเจรจาการค้าระหว่างประเทศเนื่องจากกระทรวงอุตสาหกรรมไม่เคยมีประสบการณ์ในการเจรจาการค้าระหว่างประเทศมาก่อน
นอกจากนั้
เมื่อ ศุกร์, 24/07/2009 - 19:54 | แก้ไขล่าสุด พุธ, 12/08/2009 - 21:10| โดย 
sila16475
ไม่มีความคิดเห็น:
แสดงความคิดเห็น